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Rubrik:Umwelt & Naturschutz    Datum: 26.08.2008
Zivilgesellschaft: Beschränkte Freiheit
China lässt NGOs als Korrektiv zu, solange das Machtmonopol des Staates nicht gefährdet ist
China sieht das Konzept der Zivilgesellschaft nicht unbedingt als westlichen Import an, hat aber eigene Vorstellungen davon. Die Zahl der Nichtregierungsorganisationen weist ein ähnliches Wachstum auf wie die chinesische Wirtschaft: gedrosselte zehn Prozent. Bisher engagieren sich nur wenige Chinesen freiwillig, allerdings mit steigender Tendenz. Die erfolgreiche Erdbebenhilfe könnte zu einer größeren Wertschätzung der Arbeit beitragen. VON BERTHOLD KUHN

Der Begriff der Zivilgesellschaft wird heute zwar weltweit verwendet, dabei aber sehr unterschiedlich interpretiert. Dennoch verstehen sich zahlreiche transnationale Organisationen als Teil einer Bewegung. Themen wie Unternehmensverantwortung, Philanthropie und Altruismus werden global und interdisziplinär diskutiert. Wie auch beim Menschenrechtsbegriff gibt es Bemühungen, den kleinsten gemeinsamen Nenner auszuweiten, aber die Begriffsverwendung ist doch verschieden. Die "civil society" im anglo-amerikanischen Verständnis setzt andere Akzente als mit dem Begriff Zivil- oder Bürgergesellschaft in Deutschland lange transportiert wurden. Der englische Terminus betont stärker den konfrontativen und kontrollierenden Charakter von Zivilgesellschaft gegenüber dem Staat, im modernen Jargon finden die Begriffe "watchdog" und "whistle-blower" prominente Verwendung. Dagegen ist die deutsche Vorstellung von Zivilgesellschaft eher die eines ergänzenden und integrativen Verhältnisses zum Staat. Staat und Zivilgesellschaft haben sich hier in Partnerschaft zueinander entwickelt und ausdifferenziert. Am deutlichsten wird dies im Sozial- und Wohlfahrtsbereich, der in Deutschland durch große Verbände dominiert wird.

Chinas nichtstaatliche Akteure als innovative Kraft

Auch in China hat das Thema Zivilgesellschaft durchaus Relevanz. Die beiden bedeutendsten Universitäten in Peking, die Tsinghua- und die Peking-Universität, besitzen beide Forschungszentren zu Zivilgesellschaft und Nichtregierungsorganisationen (NGO). In China wird der Begriff Zivilgesellschaft im wissenschaftlichen Diskurs um die Rolle und den Einfluss nichtstaatlicher Organisationen durchaus verwendet - und so schlecht sieht es mit der Akzeptanz und einem gemeinsamen Grundverständnis des Begriffs nicht aus.
Anders als etwa in Mexiko oder Vietnam wird in China der Begriff der Zivilgesellschaft nicht als Importkonzept kritisiert. In China verstehen sich nichtstaatliche Akteure, darunter private Stiftungen, Vereine und nichtkommerzielle Unternehmen, weniger als Gegenpol zum Staat, sondern mehr als innovative gesellschaftliche Kräfte, die Diskurse in Staat und Partei und Aktivitäten staatlicher Institutionen ergänzen, aber auch anregen. Ohne staatliche Akzeptanz sind die Spielräume gering. Der Staat gesteht Freiheiten zu, solange er das Machtmonopol von Staat und Partei nicht gefährdet sieht. Man sieht durchaus die Notwendigkeit eines sozialen Korrektivs zur technokratischen, elitären und paternalistischen Reformpolitik: Zivilgesellschaftliches Engagement als moderner Ausdruck der Pflege sozialer Beziehungen und gesellschaftlicher Verantwortung, die durch die Veränderungen der lokalen Strukturen gefährdet scheinen.

Umweltschutz als Vorreiter

Auch im Umwelt- und Ressourcenschutz hat die Arbeit von NGOs zu einem Umdenken bei Teilen der Politik und Verwaltung sowie der lokalen Bevölkerung beigetragen. Bis vor nicht allzu langer Zeit wurden Berichte über Chemieunfälle, umweltschädliche Produktion und damit in Verbindung gebrachte Krebserkrankungen unter strengem Verschluss gehalten. Inzwischen ist darüber vielerorts eine Debatte entstanden, die zumindest bei der Zentralregierung zu einer deutlichen Aufwertung von Umweltthemen beigetragen hat. Einige Industrieansiedlungen und Staudammprojekte wurden neu geplant oder gestoppt. Die nationale Umweltbehörde SEPA ist zu einem Ministerium aufgewertet worden.

Zwischen "Gongos" und Graswurzeln

In China gibt es 380.000 registrierte Nichtregierungsorganisationen, davon etwa 210.000 Mitgliederorganisationen, 1.300 Stiftungen und 170.000 nichtkommerzielle Unternehmen. Darüber hinaus gibt es zahlreiche nichtregistrierte Nachbarschaftskomitees, Nutzer- und Selbsthilfegruppen sowie Hauskirchen. Experten schätzen die Zahl solcher Gruppen auf bis zu acht Millionen. Dazu kommen landwirtschaftliche Kooperativen. Die Organisationen sind in einem weit gefassten thematischen Spektrum tätig. Dies schließt Berufsverbände ebenso ein wie Umwelt- und Verbraucherschutz, Kultur- und Denkmalpflege, Völkerverständigung sowie Arbeit für Behinderte, bedrohte Tierarten, soziale Randgruppen, Minderheiten oder Aidskranke.
Die wichtigsten Organisationstypen sind die Massenorganisationen und die staatsnahen "Gongos" (Government-organized nongovernmental organizations) sowie unabhängige Stiftungen, Wirtschafts-, Berufs- und Wissenschaftsverbände, Absolventenorganisationen, soziale Dienstleistungsorganisationen, kulturelle Vereinigungen, Trainings- und Beratungsorganisationen. Sie verfügen über einen unterschiedlichen Grad an Autonomie und Nähe zu Partei und Staat. Die Massenorganisationen sowie die Gongos, zu denen viele Großstiftungen zählen, spielen nach wie vor die entscheidende Rolle in der Gesellschaft. Zu den Massenorganisationen gehören die All China Women's Federation, die All-China Federation of Trade Unions und die Youth League of China. Zu den Gongos zählen Hilfsorganisationen wie die China Charity Federation, die China Foundation for Poverty Alleviation und die China Youth Development Foundation mit ihrem Schulabbrecherprojekt Hope. Die Novellierung der Stiftungsverordnung im Jahr 2004 hat dazu geführt, dass sich einige größere Privatstiftungen registrieren konnten. Ein Beispiel ist die Jianguo Foundation, die 1993 von dem Shanghaier Unternehmer Jianguo Qu ins Leben gerufen wurde. Sie arbeitet zu Armutsbekämpfung, Nothilfe, Bildung und Altenpflege.

Schwaches Mittelfeld

Das zivilgesellschaftliche Mittelfeld ist eher schwach ausgeprägt. Den parteinahen Massenorganisationen, die als Transmissionsriemen zwischen Partei und Gesellschaft fungieren, und den nach wie vor staatsnahen Gongos stehen viele kleine "grassroots organisations" gegenüber. Es fehlen unabhängige Organisationen mittlerer Größe. Zu den wenigen existierenden Organisationen im Mittelfeld könnte man die etablierten chinesischen Umweltorganisationen Friends of Nature (FON) und Global Village of Beijing (GVB) zählen sowie die christlich orientierte Amity Foundation in Nanjing.
Insgesamt sind Tiefe und Breite des zivilgesellschaftlichen Engagements noch schwach ausgeprägt, wie der Bericht des Civil Society Index (www.civicus.org) feststellt: Relativ wenige Chinesen engagieren sich dauerhaft als Freiwillige in registrierten Organisationen oder spenden regelmäßig, besonders außerhalb der modernen Metropolen. Das Engagement in privat gegründeten Organisationen ist auf die gebildeten Mittelschichten konzentriert.
Das Erdbeben vom 10. Mai in der Provinz Sichuan hat in China eine nie da gewesene Hilfs- und Spendenbereitschaft ausgelöst. Zehntausende Freiwillige waren im Erdbebengebiet im Einsatz, gespendet wurden bis Ende Mai 4,4 Milliarden Yuan, das sind 400 Millionen Euro. Das Engagement zivilgesellschaftlicher Organisationen und deren Zusammenarbeit mit staatlichen Stellen nach dem Erdbeben in Sichuan hat zu einer stärkeren Akzeptanz und Wertschätzung der Arbeit von NGOs beigetragen - bei den Behörden und teilweise auch in der Bevölkerung.

Fürsorgliche "Schwiegermütter"

Die Bedingungen für die Registrierung von NGOs in China sind im internationalen Vergleich sehr restriktiv. Mitgliederbasierte Organisationen müssen 50 natürliche Personen oder 30 Rechtspersonen als Mitglieder nachweisen, Stiftungen mit einer Erlaubnis zur landesweiten Spendenwerbung einen Kapitalstock von acht Millionen Yuan (760.000 Euro). Hinzu kommen aufwendige Pflichten für die Registrierung. NGOs müssen nicht nur beim Ministerium für Zivile Angelegenheiten oder dessen lokalem Büro gemeldet sein, sondern auch bei einer staatlichen Organisation, die für die Arbeit der betreffenden NGO verantwortlich zeichnet und jährlich deren Aktivitäten prüfen muss. Man nennt diese Partnerorganisation "professional supervisory unit" oder "professional leading unit" - oder auch "Schwiegermutter-Organisation". Hinzu kommen weitere Anforderungen wie geografische Beschränkungen: Pro Betätigungsfeld wird in der Regel nur eine Organisation je Kreis, Stadt oder Provinz zugelassen.
Viele Organisationen mit gemeinnütziger Ausrichtung, auch einige lokal tätige internationale Organisationen, konnten sich bei Industrie- und Handelsbüros registrieren. Sie haben dann rechtlich den Status eines Unternehmens und unterliegen zwar weniger strengen Anforderungen als die Nichtregierungsorganisationen im engeren Sinne, verlieren aber steuerliche Vergünstigungen. Neben landesweit gültigen rechtlichen Bestimmungen für die Registrierung und Führung von NGOs gibt es weitere unterschiedliche Vorschriften auf lokaler Ebene, die eine Registrierung für kleinere Organisationen teilweise erleichtern. Mit einigen großen internationalen NGOs bestehen Sonderabkommen.
Ein Entwurf zu einem neuen Gemeinnützigkeitsrecht ist seit Juni 2007 in der Diskussion. Es fanden mehrere Symposien mit internationalen Experten statt, aber bisher wurde noch kein grünes Licht für das Gesetzgebungsverfahren gegeben. Das Gesetz soll geregelte Rahmenbedingungen für Organisationen schaffen, die verstärkt öffentliche Spenden werben und Freiwillige rekrutieren wollen. Dazu soll es Voraussetzungen und Kriterien formulieren, die diese Organisationen erfüllen müssen, wie zu Akkreditierung, interner Verwaltung, Buchhaltung, Transparenz oder Registrierung von Freiwilligen.

Skepsis und Hoffnung

In China sind einige große internationale Nichtregierungsorganisationen tätig, die sich als Akteure einer globalen Zivilgesellschaft verstehen. Manche sind als steuerpflichtige Firmen registriert, besitzen wie das Hilfswerk ActionAid programmbezogene Abkommen auf Provinzebene oder agieren wie Greenpeace steuerpflichtig unter einem anderen Namen als Firma. Andere international tätige Organisationen wie das Rote Kreuz besitzen allerdings aufgrund spezieller Vereinbarungen einen weitgehend befriedigenden Status.
Bei den Freiheiten und Möglichkeiten für zivilgesellschaftliche Akteure gibt es Fort- und Rückschritte. Im sogenannten themenanwaltlichen Bereich, besonders bei den Menschenrechten, unterliegen Organisationen in China starken Beschränkungen. Selbst Organisationen, die sich eigentlich nur mit Recherche und der Verbreitung von Informationen über sensible Themen wie HIV/Aids befassen oder Informationen über die Entwicklung der Zivilgesellschaft zusammentragen, können Probleme bekommen, wenn ihre Popularität wächst. So ging es der englischen Ausgabe des Informationsdienstes China Development Brief, die im Sommer 2007 ihre Aktivitäten und die Aktualisierung der Internetseiten nach zehn Jahren einstellen musste.
In anderen Bereichen wie Sozialfürsorge oder Umweltschutz gibt es mehr Freiheiten. Viele internationale Akteure versuchen die Entwicklung der chinesischen Zivilgesellschaft zu fördern. Einerseits begegnet man in China diesem Anliegen mit Skepsis, weil man die systemverändernde Stoßrichtung US-amerikanischer NGOs und ihrer Partner in Russland und Osteuropa im Blick hat. Andererseits sieht man das Potenzial der NGOs, Aktivitäten des Staates im Sozialbereich zu ergänzen und harmoniebildend zu wirken.
Insgesamt ist es schwierig, hier einen eindeutigen Trend der Fort- oder Rückschritte auszumachen. Es ist aber festzustellen, dass NGOs in China inzwischen ein weites Spektrum an Themen besetzen, sich zunehmend international vernetzen und auch professioneller arbeiten als noch vor einigen Jahren. Es bleibt die Hoffnung, dass die politische Führung die Potenziale der NGOs erkennt und dass ihr Engagement - wie bei der Erdbebenhilfe geschehen - von der Bevölkerung zunehmend wertgeschätzt wird. NGOs können sich in China nur selten eine konfrontative Haltung gegenüber politischen Autoritäten leisten. Es ist jedoch vielen Organisationen gelungen, lokale und zentralstaatliche Akteure durch engagierte Arbeit allmählich davon zu überzeugen, dass sie einen wertvollen Beitrag zur Entwicklung einer "harmonischen Gesellschaft" leisten können.

Dr. Berthold Kuhn ist Privatdozent am Fachbereich Sozial- und Politikwissenschaften der Freien Universität Berlin und arbeitet als Berater für das Bundesentwicklungsministerium (BMZ) im Ostasien-Referat.

Kontakt: Dr. Berthold Kuhn
E-Mail: berthold.kuhn@t-online.de

Erschienen in umwelt aktuell 08-09/2008
www.oekom.de/zeitschriften/umwelt-aktuell/aktuelles-heft.html

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