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Vor zehn Jahren hat die Internationale Zivile Luftfahrtorganisation (ICAO) von den Vereinten Nationen den Auftrag erhalten, die klimaschädlichen Flugzeugabgase zu vermindern. Mit gutem Grund. Denn der Luftverkehr emittiert nicht nur das Treibhausgas Kohlendioxid. Auch andere Gase wie Wasserdampf oder Stickoxide wirken sich negativ auf das Klima aus, wenn sie von Flugzeugen in großen Höhen ausgestoßen werden. Laut Weltklimarat (IPCC) beträgt deren Wirkung das Zwei- bis Fünffache des CO2-Ausstoßes. Zwar verursacht der Flugverkehr heute weltweit nur etwa 2,5 Prozent der CO2-Emissionen. Doch seit 1990 stiegen sie um etwa 80 Prozent an, und auch zukünftig werden sie voraussichtlich um 3,5 Prozent jährlich wachsen. Klimaschutzmaßnahmen verhindert Nachdem sich die ICAO-Mitgliedstaaten zehn Jahre lang zu keiner Entscheidung durchringen konnten, stand das Thema auf der 36. Vollversammlung, die Ende September zu Ende ging, erneut auf der Agenda. Dabei ging es um den Einsatz marktwirtschaftlicher Maßnahmen, um die klimaschädlichen Flugzeugabgase zu verringern. Steuern und Abgaben waren bereits früher abgelehnt worden, einzig das Instrument des Emissionshandels ist noch möglich. Genau das bevorzugt derzeit die EU. Sie will den Luftverkehr in das Europäische Emissionshandelssystem (ETS) einbeziehen - einschließlich aller Flüge aus Nicht-EU-Staaten, die auf europäischen Flughäfen landen oder starten. Die USA hatten allerdings schon vor der ICAO-Versammlung klar gemacht, dass sie dies auf keinen Fall akzeptieren würden. So forderte die von den USA angeführte Koalition der Klimaschutz-Unwilligen dann auch, dass Fluggesellschaften aus Drittstaaten nur in den Emissionshandel einbezogen werden dürften, wenn diese ausdrücklich zustimmten, die dadurch entstehenden zusätzlichen Kosten zu übernehmen. Dies würde faktisch die europäischen Fluggesellschaften, die durch die EU zur Teilnahme an dem ETS gezwungen werden könnten, benachteiligen. Für alle außereuropäischen Airlines bedeutete es aber einen Kostenvorteil. Eine weitere - rein taktische - Finte der Klimaschutz-Verhinderer war die Forderung nach globalen und freiwilligen Maßnahmen. So verlangten sie freiwillige Ausgleichsmaßnahmen zur Neutralisierung von Emissionen, wie sie etwa die Lufthansa seit September anbietet. Außerdem wollten sie, dass die ICAO auch künftig die Zuständigkeit für Klimaschutz im Luftverkehr behalten müsse. Letzten Endes liefen alle diese Vorschläge auf eines hinaus: effektive Klimaschutzmaßnahmen zu verhindern. ICAO: Lobby des Luftverkehrs Die Koalition der Klimaschutz-Verhinderer war imposant. Kanada profilierte sich - obwohl es das Kyoto-Protokoll ratifiziert hat - als Musterschüler der USA. Weitere Staaten gesellten sich hinzu: China, Saudi-Arabien und Australien sind an erster Stelle zu nennen. Aber auch Japan, Sri Lanka oder Pakistan, Brasilien als Wortführer Südamerikas sowie Nigeria, der bevölkerungsreichste Staat Afrikas, traten der immer breiter werdenden Koalition bei. Selbst die karibischen Staaten, die durch den Meeresspiegelanstieg besonders vom Klimawandel betroffen sind, sprachen sich nicht für effektive Klimaschutzmaßnahmen, sondern für eine ungehemmte Expansion des Luftverkehrs aus. Kein einziges außereuropäisches Land unterstützte den Ansatz der EU. Einmal mehr zeigte sich, dass sich die ICAO als Lobbyorganisation des Luftverkehrs versteht, die kein Interesse an effektiven Klimaschutzmaßnahmen hat. Dennoch oder gerade deshalb verlangten alle RednerInnen, die ICAO müsse auch künftig eine Führungsrolle bei Klimaschutzmaßnahmen innehaben. Zwar gab es keine formelle Abstimmung. Aber die Redebeiträge der Delegationen zeigten, dass die Mehrheit der Vertragsstaaten einem Emissionshandelssystem nur auf der Basis eines gegenseitigen Einverständnisses zustimmen wollen. Drittstaaten dürften also nur mit ausdrücklicher Genehmigung in das ETS einbezogen werden. Dies führt zu Kosten- und Wettbewerbsvorteilen für die Fluggesellschaften, die keine Emissionslizenzen erwerben wollen und trotzdem die europäischen Flughäfen nutzen. Weiterhin riet die ICAO in ihrem Abschlussdokument den Mitgliedstaaten, "von einer unilateralen Einführung von Abgaben auf Treib-hausgase abzusehen". (1) EU bleibt standhaft Die EU - vertreten durch Großbritannien, Frankreich, Deutschland und vor allem Portugal als amtierende Ratspräsidentschaft - legte formal einen rechtlichen Vorbehalt ein und stellte klar, dass und warum sie sich nicht an diesen Beschluss halten werde. In einer Erklärung legten die Europäer ihre Gründe eindrucksvoll dar. Dabei verwiesen sie auf die dringend notwendigen ernsthaften Klimaschutzanstrengungen im Flugverkehr und zeigten, dass das EU-Emissionshandelssystem diskriminierungsfrei angelegt sei und gerade deshalb alle Drittstaaten in das ETS einbezogen werden müssten. Wenn die ICAO bei der Bekämpfung des Klimawandels im Flugverkehr eine Führungsrolle einnehmen wolle, so die EU weiter, dann könne sie dies nur durch den Einsatz von marktwirtschaftlichen Instrumenten wie den Emissionshandel tun. Die Geschlossenheit der EU war beeindruckend. Kein europäisches Land äußerte eine abweichende Meinung. Im Gegenteil: Der portugiesische Vertreter sprach auch für die Europäische Zivile Luftfahrtorganisation, der 42 Mitgliedstaaten angehören. Seit nunmehr zehn Jahren versagt die ICAO bei der Erarbeitung von Vorschlägen, die die Treibhausgasemissionen des Luftverkehrs senken könnten. Positive Entwicklungen sind auch in Zukunft nicht zu erwarten. Denn die ICAO hat sogar beschlossen, auf klare Ziele für die Reduktion von CO2 zu verzichten. Einen entsprechenden Passus hat sie aus dem Abschlussdokument gestrichen. Stattdessen braucht die ICAO nach eigener Vorstellung nur "eine Vision für die Reduzierung der Treibhausgase zu entwickeln und diese in ICAOs eigene wirtschaftliche Planung und weitere Programme einzubeziehen". Klimaschutzmandat entziehen Die Entscheidungen vom September werden erheblichen Druck auf das europäische Emissionshandelssystem ausüben. Es besteht jedoch eine gute Chance, dass die EU standhaft bleibt. Denn zeitgleich zu der ICAO-Versammlung hat der Umweltausschuss des Europäischen Parlaments deutliche Verbesserungen an dem Entwurf der EU-Kommission, wie der Flugverkehr in den europäischen Emissionshandel zu integrieren sei, vorgeschlagen. So sollen Emissionen des Flugverkehrs mit zwei multipliziert werden, um die höhere Klimawirksamkeit im Vergleich zu anderen Emissionsquellen zu berücksichtigen. Der zuständige Parlaments-Berichterstatter Peter Liese hat Recht, wenn er die UN auffordert, der ICAO das Klimaschutzmandat zu entziehen. Zehn Jahre Versagen sind genug. Anmerkung (1) ICAO (Hrsg.): Market-based measures, including emission trading. Dokument A36-WP/355 vom 27.9.2007, Appendix L www.bund.net/verkehr Werner Reh ist Referent für Verkehrspolitik beim Bund für Umwelt und Naturschutz. Kontakt: Werner Reh E-Mail: werner.reh@bund.net Erschienen in umwelt aktuell 11/2007 www.oekom.de/zeitschriften/umwelt-aktuell/aktuelles-heft.html
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